Nới 'room ngoại' trong ngành hàng không: Hướng đi nào phù hợp?

Ngành hàng không là lĩnh vực đòi hỏi suất đầu tư lớn vào đội tàu bay, công nghệ khai thác, hạ tầng kỹ thuật và hệ thống bảo dưỡng

 Xung quanh vấn đề này, trao đổi với phóng viên Báo Điện tử Chính phủ, GS Trần Thọ Đạt, Chủ tịch Hội đồng Khoa học và Đào tạo, nguyên Hiệu trưởng Trường Đại học Kinh tế quốc dân cho rằng, vấn đề không chỉ nằm ở con số tỷ lệ sở hữu, mà là sự luận giải cho một cơ chế cân bằng hợp lý giữa thu hút nguồn lực quốc tế và duy trì quyền kiểm soát chiến lược của Nhà nước đối với một ngành kinh tế đặc thù.

Bối cảnh và tính cấp thiết của đề xuất nới "room ngoại"

Ngành hàng không là lĩnh vực đòi hỏi suất đầu tư lớn vào đội tàu bay, công nghệ khai thác, hạ tầng kỹ thuật và hệ thống bảo dưỡng. Đây cũng là ngành có chu kỳ đầu tư khá dài, chịu ảnh hưởng mạnh từ biến động kinh tế vĩ mô, đặc biệt sau những cú shock như đại dịch COVID-19 khiến doanh nghiệp hàng không trong nước gặp hạn chế trong huy động nguồn lực tài chính và công nghệ để gia tăng năng lực cạnh tranh. 

Nhìn tổng thể cấu trúc của nền kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, giới hạn sở hữu nước ngoài ở mức 34% hiện nay được xem là rào cản đáng kể đối với việc thu hút nhà đầu tư chiến lược. Các nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt là các hãng hàng không lớn hoặc tập đoàn đa quốc gia, thường không chỉ quan tâm đến lợi nhuận tài chính mà còn mong muốn tham gia vào quá trình quản trị và hoạch định chiến lược. 

Khi tỷ lệ sở hữu bị hạn chế, khả năng tham gia thực chất của họ vào doanh nghiệp cũng bị giới hạn, từ đó làm giảm động lực đầu tư dài hạn. Vì vậy, việc nâng "room ngoại" lên 49% được xem là một giải pháp nhằm tháo gỡ nút thắt về vốn, đồng thời tạo điều kiện để doanh nghiệp trong nước tiếp cận tri thức và kinh nghiệm quốc tế.

Kinh tế thị trường và lợi ích từ việc mở rộng sở hữu nước ngoài

Từ góc độ kinh tế thị trường, việc mở rộng tỷ lệ sở hữu nước ngoài là phù hợp với xu hướng tự do hóa và hội nhập kinh tế. 

Đối với các ngành có mức độ cạnh tranh toàn cầu cao và nhu cầu vốn lớn như hàng không, khả năng thu hút vốn quốc tế không chỉ giúp bổ sung nguồn lực tài chính mà còn tạo điều kiện tiếp cận công nghệ tiên tiến và nâng cao hiệu quả quản trị. 

Thực tiễn quốc tế cho thấy, các hãng hàng không có sự tham gia đáng kể của nhà đầu tư nước ngoài thường có lợi thế trong việc tham gia chuỗi giá trị toàn cầu, mở rộng mạng lưới bay và tăng cường liên kết quốc tế. 

Ngoài nguồn vốn, các nhà đầu tư quốc tế còn mang đến kinh nghiệm vận hành, công nghệ và khả năng kết nối thị trường, góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp và vị thế của ngành hàng không quốc gia. Cùng với đó, việc nới lỏng hạn chế về sở hữu còn thúc đẩy sự xuất hiện của các mô hình kinh doanh mới, gia tăng cạnh tranh và khuyến khích đổi mới sáng tạo trong ngành.

Hàng không không chỉ là một ngành kinh tế thuần túy

Mặc dù mang lại giá trị kinh tế lớn, ngành hàng không không chỉ đơn thuần là một lĩnh vực kinh doanh. Đây là một bộ phận của kết cấu hạ tầng chiến lược, có vai trò quan trọng trong bảo đảm an ninh quốc phòng, kiểm soát không phận. 

Theo ước tính của Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế ICAO, mỗi đơn vị giá trị gia tăng của ngành hàng không có thể tạo ra từ 3 đến 4 đơn vị giá trị cho các ngành liên quan như du lịch, logistics và thương mại. 

Ngoài ra, Nhà nước cần duy trì khả năng điều tiết để thực hiện các mục tiêu công ích như duy trì các đường bay xã hội, phân bổ slot tại các sân bay quá tải, điều tiết giá vé trong các tình huống đặc biệt hoặc huy động nguồn lực trong trường hợp khẩn cấp. Nếu quyền kiểm soát bị suy giảm do sự tham gia sâu của nhà đầu tư nước ngoài, hiệu quả thực thi các chính sách này có thể bị ảnh hưởng. 

Một điểm then chốt trong thảo luận quản trị hiện nay là sự khác biệt giữa tỷ lệ sở hữu và quyền kiểm soát thực tế. Trong quản trị doanh nghiệp hiện đại, cổ đông nắm giữ khoảng trên 35% cổ phần đã có thể ảnh hưởng đáng kể đến các quyết định chiến lược thông qua quyền phủ quyết. Do đó, việc nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên 49% không chỉ làm thay đổi cấu trúc vốn mà còn tiềm ẩn khả năng dịch chuyển quyền kiểm soát. 

Đặc biệt trong ngành hàng không, nơi nhà đầu tư nước ngoài thường là các chủ thể có lợi ích toàn cầu, nguy cơ xung đột lợi ích có thể phát sinh. Các quyết định về mạng bay, phân bổ nguồn lực hoặc định hướng phát triển có thể bị điều chỉnh theo lợi ích của nhà đầu tư hơn là lợi ích quốc gia.

Kinh nghiệm quốc tế: Mở cửa nhưng không buông quyền kiểm soát

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết các quốc gia đều không áp dụng mô hình tự do hóa hoàn toàn đối với sở hữu nước ngoài trong ngành hàng không, mà lựa chọn cách tiếp cận "mở cửa có kiểm soát" nhằm dung hòa giữa hiệu quả kinh tế và bảo vệ chủ quyền quốc gia. 

Đây là một đặc điểm mang tính phổ quát, phản ánh nhận thức chung rằng hàng không không chỉ là ngành kinh doanh mà còn là hạ tầng chiến lược gắn với lợi ích an ninh, chính trị và kinh tế dài hạn. 

Tại Hoa Kỳ, một trong những thị trường hàng không phát triển nhất thế giới, tỷ lệ sở hữu nước ngoài bị giới hạn ở mức 25% đối với quyền biểu quyết. Không chỉ dừng lại ở giới hạn về vốn, hệ thống pháp lý của Hoa Kỳ còn đặt ra các yêu cầu chặt chẽ về "quyền kiểm soát thực chất", theo đó doanh nghiệp hàng không phải được điều hành bởi công dân và pháp nhân Hoa Kỳ. Các quy định này cho thấy rõ rằng, yếu tố then chốt không nằm ở tỷ lệ vốn danh nghĩa mà ở khả năng chi phối các quyết định chiến lược của doanh nghiệp.

Ở châu Âu, cách tiếp cận có phần linh hoạt hơn khi tỷ lệ sở hữu nước ngoài có thể lên tới 49%, nhưng vẫn đi kèm với điều kiện kiểm soát thực chất phải thuộc về các chủ thể trong khối EU. Quy định này được thể chế hóa trong các tiêu chuẩn về "sở hữu và kiểm soát", yêu cầu phần lớn quyền biểu quyết và quyền quyết định chiến lược phải thuộc về các nhà đầu tư nội khối. Các ví dụ thực tiễn cũng cho thấy nhiều bài học đáng chú ý.

Chẳng hạn, hãng hàng không Alitalia của Ý, sau nhiều lần mở cửa cho nhà đầu tư nước ngoài, vẫn rơi vào tình trạng khủng hoảng kéo dài do xung đột lợi ích giữa các cổ đông và thiếu nhất quán trong chiến lược phát triển, buộc Nhà nước phải can thiệp nhiều lần để tái cấu trúc. 

Như vậy, kinh nghiệm quốc tế cho thấy không tồn tại một mô hình chung mang tính "tối ưu" cho mọi quốc gia, mà hiệu quả của việc "nới room ngoại" phụ thuộc vào chất lượng thể chế, năng lực quản trị doanh nghiệp và khả năng giám sát của Nhà nước. Điểm nhất quán là các quốc gia đều đặt ra "giới hạn mềm" thông qua các cơ chế kiểm soát thực chất, thay vì chỉ dựa vào "giới hạn cứng" về tỷ lệ sở hữu.

Đặc thù Việt Nam và thách thức trong điều tiết

Trong bối cảnh là một nền kinh tế đang phát triển với tốc độ tăng trưởng thị trường hàng không thuộc nhóm cao trong khu vực, việc xem xét ""nới room ngoại" cần được đặt trong điều kiện đặc thù về cấu trúc thị trường, năng lực doanh nghiệp và vai trò của Nhà nước trong điều tiết. 

Trước hết, hạ tầng hàng không hiện nay chưa theo kịp tốc độ tăng trưởng của nhu cầu vận tải. Trong điều kiện đó, việc thu hút thêm vốn đầu tư, đặc biệt là vốn nước ngoài, là cần thiết để mở rộng năng lực khai thác. Tuy nhiên, nếu không có cơ chế điều phối hiệu quả, việc gia tăng sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài có thể làm gia tăng áp lực lên hệ thống hạ tầng vốn đã hạn chế, đồng thời làm phức tạp thêm quá trình phân bổ slot bay. 

Thứ hai, năng lực tài chính và quản trị của các doanh nghiệp hàng không trong nước còn chưa đồng đều. Trong bối cảnh đó, việc mở cửa cho nhà đầu tư nước ngoài có thể làm gia tăng nguy cơ lệ thuộc, đặc biệt nếu doanh nghiệp nội địa không đủ năng lực để duy trì vị thế chi phối trong cấu trúc quyền lực.

Một đặc điểm quan trọng khác là vai trò điều tiết của Nhà nước trong ngành hàng không Việt Nam vẫn rất lớn. Nhà nước không chỉ đóng vai trò là cơ quan quản lý mà trong nhiều trường hợp còn trực tiếp tham gia với tư cách cổ đông tại các doanh nghiệp chủ chốt. Điều này tạo ra một cơ chế "kép", vừa quản lý vừa tham gia thị trường, giúp Nhà nước có thể can thiệp nhanh chóng trong các tình huống khủng hoảng như đại dịch COVID-19, nhưng đồng thời cũng đặt ra yêu cầu cao về minh bạch và hiệu quả quản trị. 

Một yếu tố đáng lưu ý khác là nguy cơ phụ thuộc công nghệ và hệ sinh thái dịch vụ từ các đối tác nước ngoài. Khi nhà đầu tư nước ngoài tham gia sâu vào doanh nghiệp, xu hướng tích hợp các dịch vụ và công nghệ từ hệ sinh thái của họ là điều khó tránh khỏi. Điều này có thể giúp nâng cao hiệu quả trong ngắn hạn, nhưng về dài hạn lại làm suy giảm khả năng tự chủ công nghệ và năng lực phát triển độc lập của ngành.

Bên cạnh đó, đặc điểm của nền kinh tế Việt Nam với mức độ mở cao và phụ thuộc lớn vào thương mại quốc tế khiến ngành hàng không đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong kết nối kinh tế. Điều này đồng nghĩa với việc bất kỳ biến động nào trong cấu trúc sở hữu và quyền kiểm soát của các hãng hàng không cũng có thể tạo ra tác động lan tỏa rộng đến các lĩnh vực khác như du lịch, logistics và đầu tư nước ngoài. Do đó, rủi ro không chỉ dừng lại ở phạm vi doanh nghiệp hàng không mà còn có thể ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô.

Từ những đặc thù trên, có thể thấy rằng thách thức lớn nhất đối với Việt Nam không chỉ nằm ở việc lựa chọn mức tỷ lệ sở hữu nước ngoài phù hợp, mà ở năng lực thiết kế và thực thi chính sách điều tiết. Điều này đòi hỏi một cách tiếp cận thận trọng, trong đó việc mở cửa phải đi kèm với nâng cao năng lực quản trị doanh nghiệp nội địa, hoàn thiện khung pháp lý và tăng cường năng lực giám sát của Nhà nước. 

Chỉ khi các điều kiện nền tảng này được đảm bảo, việc nới "room ngoại" mới có thể phát huy hiệu quả tích cực mà không làm gia tăng các rủi ro về phụ thuộc và mất cân đối quyền lực trong ngành hàng không Việt Nam.

Kịch bản chính sách và hướng đi phù hợp

Trước bài toán điều chỉnh tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong ngành hàng không, có thể hình dung ba kịch bản chính sách với các hệ quả kinh tế và quản trị khác nhau. 

Thứ nhất, việc duy trì mức trần sở hữu nước ngoài ở 34% giúp bảo đảm mức độ an toàn cao về chủ quyền kinh tế và duy trì quyền kiểm soát chiến lược của Nhà nước cũng như các cổ đông nội địa. Tuy nhiên, lựa chọn này đồng thời làm hạn chế khả năng huy động vốn quốc tế, tiếp cận công nghệ tiên tiến và kinh nghiệm quản trị toàn cầu, từ đó có thể kìm hãm tốc độ nâng cao năng lực cạnh tranh của các hãng hàng không trong nước trong bối cảnh thị trường ngày càng mở và cạnh tranh gay gắt.

Ở chiều ngược lại, kịch bản nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên 49% theo hướng tương đối tự do có thể tạo ra cú hích đáng kể về nguồn lực tài chính và khả năng hội nhập quốc tế, qua đó cải thiện năng lực quản trị, tối ưu hóa hoạt động và mở rộng mạng lưới thị trường. Tuy nhiên, lợi ích này đi kèm với rủi ro không nhỏ về dịch chuyển quyền kiểm soát, đặc biệt trong trường hợp các nhà đầu tư nước ngoài nắm giữ tỷ lệ đủ lớn để ảnh hưởng đến các quyết định chiến lược, có thể dẫn đến xung đột lợi ích giữa mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận và yêu cầu đảm bảo an ninh chủ quyền quốc gia.

Trong bối cảnh đó, kịch bản thứ ba là mở cửa có điều kiện, được xem là phương án dung hòa hợp lý giữa hai mục tiêu là nâng cao hiệu quả kinh tế và bảo vệ quyền kiểm soát chiến lược. Với cách tiếp cận này, Nhà nước có thể cho phép nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên mức cao hơn nhằm thu hút vốn và công nghệ, đồng thời thiết lập các cơ chế thể chế và quản trị nhằm kiểm soát quyền lực trong doanh nghiệp. 

Nhà nước cần tăng cường năng lực giám sát đối với các giao dịch liên kết, chuyển giá và các hình thức phụ thuộc công nghệ nhằm hạn chế rủi ro phát sinh từ sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài. Việc mở cửa cần được đặt trong một chiến lược phát triển ngành hàng không tổng thể, trong đó nguồn lực bên ngoài được định hướng phục vụ cho việc nâng cao năng lực nội sinh của doanh nghiệp trong nước, thay vì tạo ra sự phụ thuộc dài hạn.

Mở cửa hợp lý, giữ vững chủ quyền

GS Trần Thọ Đạt nêu rõ: Việc nới "room ngoại" trong ngành hàng không không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật về tỷ lệ sở hữu, mà là bài toán cân bằng giữa hiệu quả kinh tế và chủ quyền quốc gia. Mở cửa là cần thiết để thúc đẩy tăng trưởng và hội nhập, nhưng phải đi kèm với cơ chế kiểm soát phù hợp. Trong một ngành mang tính chiến lược như hàng không, điều cốt lõi không phải là tỷ lệ vốn nước ngoài, mà là quyền quyết định thực sự thuộc về ai. Một chính sách hợp lý cần bảo đảm rằng quá trình hội nhập không làm suy giảm khả năng tự chủ, mà ngược lại, góp phần củng cố năng lực nội tại của nền kinh tế.